新约法三章：西安改革者有了免责条款
与深圳施行《改革创新促进条例》相距两年后，最近，《西安市改革创新促进条例》正式施行，这是中国第二个，也是中西部地区第一个专为改革所立的地方性法规。
西安市人大法制委员会办公室主任杨文峰说，最初是由西安市人大法制委员会先提出制定《条例》的立法建议，然后提交市人大常委会主任会议研究决定，之后再由市人大常委会法制工作委员会进行深入的立法调研，然后起草、论证。
“这是为了调动、激活全社会各方面参与改革创新的积极性和主动性，使改革创新成为一项社会活动。”西安市人大常委会副主任张会彬接受记者采访时说，“使改革创新从政策层面上的号召、要求，变为法律层面上的一种法律责任，使改革创新由行政工作的目标任务上升为由法律规范的一种常态的履职行为。”
鼓励公众参与
这部条例共29条，对改革创新的工作职责、基本程序，公众参与改革创新，激励并保障改革创新，改革创新的监督措施等方面作出了明确的规定。
比如，《条例》规定，改革创新是指本市范围内体制机制的变革和工作方式、方法的首创活动、国家机关、各开发区和产业基地管委会、公立非赢利机构和人民团体，负有改革创新的职责等。
“要把改革创新工作变成一项非常精细的科学活动来做。”西安市委党校市情研究中心主任唐震告诉记者。
由谁改革，为谁改革的问题，是不少专家对改革创新提出的一个诘问。《条例》中的“涉及公众利益的重大改革创新，应当通过论证会、座谈会、研讨会、听证会等形式，组织公众及社会组织参与研究讨论。改革创新方案通过后，有关单位应向社会公布并组织实施；对涉及面广的，可先行试点，待条件成熟后再推广”规定，明确了改革创新应有公众参与。
“首先要解决的问题还是解放思想，从观念上真正的解放思想。在此过程中，也要处理好发展、改革与稳定之间的关系。”西北大学MBA中心主任杜跃平说，改革是多方面的事情，一方面是政府部门，其本身就需要进行改革；此外，还需要政府部门通过科学的组织与引导，带领大众进行改革。
杜跃平说，西安要想实现率先发展，不只是改革领导者的事情，在深度创新改革的浪潮中，调动更为广泛的大众参与进来，每个人都要有创新意识，有改革意识，形成一个最为庞大、最为坚实的创新改革基础，是决定创新改革能走多远的重要因素。“我们现在要寻找新的改革动力，中国的改革是由政府主导的，自上而下的改革，其中出现的矛盾与问题，使得有些人，特别是弱势群体，对改革失去了信心，所以，在解决民生问题、社会问题的时候，注意调动他们的力量，激发改革的动力与活力，这才是目前改革最为坚强的基础。”杜跃平说。
力破经济领域改革难点
“西安能够成为内陆城市第一个推出此条例，本身就是一种创新。”杜跃平说，“从中我们也能看到，西安的发展由于在某些时期的相对滞后，导致了在经济上与发达地区差距，所以，需要更好的组织改革，寻找新的经济社会发展动力，在主要矛盾的突破上，为西安经济的率先发展，提供强有力的保障。”
唐震认为，在经济领域，除了进一步推进国有企业改革进程外，最重要的就是围绕完善市场经济体制，加大非公制经济发展力度。据介绍，国有企业仍然是西安市经济体制改革的重点和难点，也是全市国有经济布局的重中之重。
“必须认识到，国有企业改革是我市经济社会生活中的难点，也是广大干部群众关注的热点。现在已经到了攻坚阶段，要在国有企业改制与资产重组、国有资产和职工身份双置换上下功夫，完成工厂制企业的公司制改造。在分离企业办社会职能工作、培育和发展资本市场、大力发展风险投资等方面加大力度，积极引入竞争机制，积极推进投资主体多元化。”唐震说。
据了解，目前，西安市的非公有经济比例占40%多，而沿海一些发达地区的非公有经济比例已达到70%-80%，差距甚为明显。
“(西安)国有企业的改革步子太小，国有经济的比重在整个经济的比重中，所占份额仍然比较高，需要进一步突破与调整。”杜跃平说，非公有经济的比例过低，参与投资领域、进入门槛以及竞争的公平性，一些已经出台的制度与政策的落实不足等方面，都是西安市经济体制改革创新需要解决的问题。
杜跃平表示，对国有经济的改革，国有企业的改革，国有企业的重组，以及垄断经济的突破问题，非公有经济如何公平的参与市场竞争，包括政府宏观的财政、金融、税收制度的改革与创新的任务都是非常艰巨的，因此，改革进入“深水区”后，经济方面改革所面临的问题更多，更复杂，远未结束。
杜认为，西安是个科技大市、教育大市，如何使教育、科技与经济结合，转化成生产力；此外，西安是我国国防科技的重要生产基地，如何发挥国防科研的优势，为地方经济服务，这些问题都还未取得根本性突破，这些矛盾共同阻碍了西安经济的发展。
免责条款
“改革创新带有风险，一旦出现差错就会成为‘历史罪人’，不求有功、但求无过，诸如此类既不让位、又不作为的庸碌状态，被认为是当前我国大多数干部的心态。这种思想意识严重阻滞着我国的改革进程。”一位当地官员说。
在思考如何推进改革创新，建立起改革创新的激励机制、保障机制和责任机制的问题时，从西安市人大常委会到市政府、法院、检察院等，一致认为，“出台一部法律为改革创新护航成为必然之策”。
“以往改革都被认为是一种个人行为、地方行为或是行政措施。有的领导因担心违法而不敢对现有制度进行改革。”西安市政府一位官员说，“《条例》的出台，将改变这种认识，领导的改革创新行为将成为合法行为、集体行为和法律行为。”
《条例》也做出了相应的“免责”条款，“改革创新工作虽未达到预期效果，但只要符合‘改革创新方案制定和实施符合有关规定；个人和所在单位未非法谋取私利；未与其他单位或个人恶意串通损害公共利益；原始记录能够证明相关人员已经履行了勤勉尽责义务’这四个条件将不会被追究责任”。
北京东元律师事务所主任律师、西北分部负责人姚惠娟说，在改革创新的实践中失败的风险不小，若不允许改革创新失败，不包容改革创新失败者，那么就有可能永远无法真正激发全社会的改革创新意识和活力。
“任何改革都是创新，创新就要承担一定的风险，所以，在改革的过程中，我们也不能丢弃宽大的包容心，以及对失败者免责。改革创新的推进，要树立培育新的相应的改革文化，而这种改革的文化，实际上就是创新的文化，创新的文化就包含着对失败者的包容心。”杜跃平说，“我们不包容失败，不包容错误，也就失去了改革的基础，人们也就不敢创新，《条例》的出台，对于培育这种创新的文化，做好了一个很好的开端。”
（21世纪经济报道 特约记者容与）